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司法的权威现在建立起来了吗？也没有。

[17] 参见张翔：《基本权利的规范建构》，高等教育出版社2008年版，第44-46页。其后，多个国家的宪法也将迁徙自由与职业自由、营业自由合起来予以规定。

上述对于迁徙自由的法律限制，具有以下几个显著特征。正如学者所强调的：现在发达地区的政府制定的社保政策，在国家不承担全国统筹义务的条件下，必然是有利于本地利益集团的。对地方政府而言，迁徙自由会给其带来压力和激励，推动地方政府通过改善政策环境、提高法治程度、增加行政透明度等方式，吸引优秀人才和优质劳动力进入该地。注释: [1] 参见胡超宏：《迁徒自由、平等权与社会保障》，《理论月刊》2009年第1期。[28]就此而言，中国目前虽然已经实现了决定是否迁徙的平等，但当前的户籍制度和社会保障制度尚未充分给予新移居的公民平等的待遇和机会。

[25]这意味着在现代国家产生之后，居留本身意味着对于主权的服从，而迁徙也成为以消极方式逃避统治的最终手段。有学者认为该条规定事实上明确了迁徙自由的法律保留原则，即对迁徙自由限制的限制必须由法律作出，此处的法律一词应被理解为严格意义上的议会法案或相应的普通法之不成文规则。当信访部门不再受理外嫁女一类社会矛盾之后，这些不能进入司法渠道的法治剩余问题，要么通过其他方式进入行政体制，要么走上街道变成政治性的社会抗争运动。

在基层治理中，法院不能包揽解决所有矛盾纠纷，原因是法律无法细致到将社会上所有已知和未知矛盾进行规范，随着新情况、新形势的发生，社会上必然发生因为法律规定不到位的法治剩余问题。现实中，乡镇（街道）也不是按照法律法规对村干部作出指示，乡镇（街道）通常是从促进村庄稳定、和谐建设的角度，说服党员干部正视外嫁女上访问题。政府内部的行政部门通常是按照事权划分设置，每个行政部门只能按照相关制度与授权处理分内事务，作为法治剩余问题的集体利益分配一类的社会矛盾，通常是在其他途径无法解决后进入信访体系。乡镇（街道）政府需要权衡发展与稳定的关系，并将大部分行政资源向二者均衡配置，在信访约束条件下积极追求经济社会发展。

如宅基地分配是以户为单位，与其他以人口为单位的分配事项，在确定分配资格上完全不同。法院一旦受理外嫁女的诉求，就要作为公正的第三方对已经达成的方案作出实质裁决，判定外嫁女与其他村民非此即彼的利益关系。

法律裁决办法不适用于复杂矛盾的解决，比如法院受理一项外嫁女上诉，就会将所有类似矛盾都引入到法院，并且还会打破村民自治规则和集体内部相对平衡的关系，以后所有关于集体利益分配的民主决策都会因为少数不服并上诉而失效，带来整个基层治理体系的崩溃。引发外嫁女问题的矛盾焦点是部分妇女在集体利益分配时是否具有集体成员资格，不仅《宪法》与《妇女权益保护法》相关条款没有具体回答这个问题，而且我国其他法律也没有对集体成员资格标准做出明确、详细的规定。在集体利益分配问题上，一方面农民希望减少分配对象以提高自己的分配份额，另一方面是受传统思想观念影响，这两方面因素加上少数服从多数这一民主决策程序，演变成为对特定人群的排斥机制，有学者指出，‘外嫁女分配其实是村民自治下的产物⑧。外嫁女问题尽管体现了男女平等问题，但是二者并不等同。

属地管理、分级负责原则将信访治理工作分解到各级人民政府，使信访成为与地方经济社会发展并列重要的治理工作。因为无论是按规定做好解释工作或者不予支持都不能解决外嫁女上访这类问题。大部分外嫁女上访时不能提供推翻集体分配方案的合法有效依据，被她们引用的《宪法》以及《妇女权益保护法》中的男女平等条款，更大程度上是为她们提供了上访诉求的政治依据而非法律裁决依据。股改中的成员资格确定涉及集体内部利益分配的复杂关系，浙江省相关文件只提出宽接收、广覆盖的成员界定原则，要求由全体社员（代表）会议讨论决定集体资产股权享受人员边界。

相对而言，在集体利益分配方案通过村民会议合法程序达成的情况下，多数决定的民主表决机制已经接近不同村民利益诉求的最大公约，既有分配方案可能是引发矛盾最少的一种。珠三角地区较早出现外嫁女问题，深受外嫁女上访困扰的广东省，形成较为成熟的处理问题的办法。

专职信访部门与各级人民政府的职能分工和责任定位，具备典型的条块关系特点。集体经济组织股改与土地承包、宅基地分配、征地补偿款分配性质相似，都是处理集体组织财产与成员权益配置问题，政府要求通过村民自治方式制定权益分配方案需符合相关法律规定。

尽管一些研究表明，外嫁女通过上访等维权活动，一定程度上推动了相关制度变革，但这并没有从根本上改变当前外嫁女诉求不存在一揽子解决方案的现实。比如每年两会、国庆期间，乡镇（街道）通常制定党政一把手负责、信访办具体承担的信访维稳紧急预案，以应对突发的进京上访这类问题。（一）外嫁女成员资格与集体排斥机制 《土地管理法》规定我国农村土地属于劳动群众集体所有，并由村民委员会、村民小组或者集体经济组织等代表劳动群众实施管理。法院裁决社会矛盾时，是既有规范规则的被动援引者，在治理中扮演消极角色。14《信访条例》规定信访人有权以合法形式向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求。另一方面，当出现新问题、新矛盾而缺乏相关法律政策依据时，科层组织办事效率低下。

宁海县相当一部分农嫁居妇女生产生活已经不在本村本地，这批农嫁居妇女一直是困扰当地基层治理的难题。需要再次强调的是，本文选择外嫁女上访为研究切入口，目的在于展示法律裁决模式与村民自治在解决基层社会矛盾方面存在的某些不足，并揭示信访制度对社会矛盾的吸纳功能，分析信访制度激活行政体制回应社会矛盾的机制。

在社会矛盾客观存在并需要发泄出口的前提下，可将信访部门放置在整体基层治理体制中来理解其功能。⑥贺欣：《为什么法院不接受外嫁女纠纷——司法过程中的法律、权力和政治》，载《法律和社会科学》2008年第3卷。

在面对外嫁女这类矛盾时，乡镇（街道）采用引导各方尽可能达成共识的处理方式，较少动用行政强制手段而充分运用情理、关系等社会性力量，有效回避相关法律依据不足背景下法院裁决模式的合法性困境。不仅法院缺乏明确的依据来对集体分配方案进行实质审查，而且大量外嫁女以及类似矛盾进入司法渠道，也使得基层法院无力承受。

信访制度一方面将不能进入法律途径的法治剩余问题吸纳进入行政体制，激发地方政府积极回应社会矛盾，同时促进行政组织内部资源优化配置，指向社会治理目标。27形式化、数量化的考核方式激活了基层政府对社会矛盾的回应性，受行政资源约束的行政组织主动寻求自我保护机制，避免了陷入越是积极解决问题就越是激发农民上访的悖论中。27应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。站在实现有序治理目标的角度上看，法律手段与信访制度可以并存，依法治国并不排挤信访制度的存在空间。

桂华：华中科技大学中国乡村治理研究中心（Gui Hua， Center for Chinese Rural Governance Study， Huazhong University of Science and Technology） 进入 桂华 的专栏 进入专题： 法治剩余 信访制度 行政吸纳 行政激活 。当前信访制度饱受诟病的一点是，它在实际运转中不够规范，比如部分地方政府用违法违规手段对付信访人，侵犯公民权利。

当某一社会条件发生变化时，比如启动新的征地拆迁项目，之前努力达成的社会相对平衡状态被重新打破，产生了新的矛盾，基层政府再次启动社会矛盾化解机制。为减少矛盾，浙江省各地基层政府在出台具体改革方案前进行相关摸底，以宁海县桃源街道为例，该街道共计498名外嫁女将成为矛盾焦点，本次股改有可能引发她们大规模上访。

对于这类因村民自治所产生的矛盾，法院可以在法律上终结，但并不能终结矛盾的对立和继续上访。正是通过少数服从多数这一民主治理机制，外嫁女被排斥出集体权益分享。

如果法院受理外嫁女诉求并直接就其集体分配方案做出裁决，意味着法院强制赋予外嫁女集体成员权利，造成集体成员资格由集体经济组织自决认定走向法定。如柏兰芝从农村产权制度变迁的角度，研究了珠三角地区农村集体股份制改制过程中所引发的外嫁女为争取成员权的政治行为，④陈端洪分析外嫁女被排斥出集体权益享有过程中的村规民约与集体所有制的冲突，⑤贺欣分析法院参与外嫁女纠纷可能引发的法律、权力与政治的纠葛，揭示法院通过策略性地解读法律来保持与政府权力关系中有利位置的做法。当前中央政府在信访工作上选择放，与我国现阶段整体治理形势有关。32珠三角地区是我国外嫁女矛盾比较突出的地区，外嫁女通过激烈上访推动相关制度的先行变革。

在基层治理体系中，信访部门首先起到社会矛盾吸纳窗口的作用，信访人所反映的问题最终需要地方政府综合解决。调查发现，各个村向农嫁居妇女配股比例存在差异，有的是正常股份的50%，有的是30%。

该项规定与《村民委员会组织法》第三十六条规定有相似之处，针对的是村民委员会及其村民委员会成员的职务行为。③周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。

一方面，科层组织在解决权限之内、有规范可依的问题时，具备较高的工作效率。这意味着无论信访事项是否事实清楚、信访人诉求是否合理合法，基层政府都必须重视。